พิจารณาเปรียบเทียบกรณีศึกษาการบริหารภัยพิบัติโดยรัฐบาลท้องถิ่นญี่ปุ่น

ขณะที่ผมกำลังติดตามวิกฤตน้ำท่วมที่หาดใหญ่ ก็สังเกตเห็นปัญหาทางการเมืองของภัยธรรมชาติครั้งนี้ นั่นคือ "รัฐบาลท้องถิ่น" (หรือการปกครองส่วนท้องถิ่น) ไม่สามารถช่วยเหลือตัวเองได้ ไม่มีประสิทธิภาพมากพอ และขาดการประสานงานกับส่วนกลาง ในขณะที่ส่วนภูมิภาค (ที่ทำงานประสานกับส่วนกลาง) ก็ไม่สามารถเป็นแกนหลักของการกู้ภัยได้

ทั้งหมดนี้ทำให้เกิดสุญญากาศการจัดการภัยพิบัติ ผู้คนถูกละทิ้งเพราะช่วยไม่ทัน หรือช่วยไม่ไหว แต่ต่อให้ช่วยไม่ไหวก็ควรจะมีการสั่งการที่เป็นระบบมากกว่านี้ 

ผมสรุปว่า "รัฐบาลท้องถิ่น" ขาดประสิทธิภาพ แม้จะบริหารเมืองที่มีรายได้เป็นร้อยเป็นพันล้าน แต่กลับไม่สามารถปกป้องตัวเองยามวิกฤตได้ เมื่อหากใหญ่เผชิญกับภัยคุกคามจึงได้แต่บริหารเหมือนมันเป็นตำบลเล็กๆ ตำบลหนึ่งที่แทบไม่มีรายได้อะไร 

นี่เป็นความคิดส่วนตัวของผม

แต่แล้วมันกลับตรงกับความเห็นของ ศ. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี ซึ่งในงานเสวนาของสถาบันพระปกเกล้า ‘ปักหมุดเลือกตั้งอบต 69 กับความคาดหวังของสังคมไทย’ ท่านได้กล่าวปาฐกถาพิเศษ ในหัวข้อ ‘อนาคตท้องถิ่นไทย กับการเลือกตั้ง อบต.’ เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน ว่า 

"น้ำท่วมหาดใหญ่วันนี้มันแปลว่าอะไร แปลว่าส่วนหนึ่งต้องเกิดความผิดพลาดในท้องถิ่น แปลว่าเทศบาลนครหาดใหญ่ก็ดี อบต.รอบหาดใหญ่ เทศบาลรอบหาดใหญ่ ต้องเฟลอะไรบางอย่าง ปล่อยให้คลอง ร.1 ตื้นเขิน ปล่อยให้คนไปสร้างบ้านริมคลองขวางทางน้ำ ไม่มีการลงทุนใหม่ที่จะสร้างทางระบายน้ำเพิ่ม วันนี้คลอง ร.1 อยู่ถัดจากคลองอู่ตะเภาไปด้านหนึ่ง"

"ด้านตะวันออกไม่มีทางระบายน้ำ เพราะฉะนั้น น้ำลงมาจากเขาคอหงส์ก็ลงมาในเมืองหาดใหญ่เต็มที่ ก็แปลว่าท้องถิ่นปฏิเสธความรับผิดชอบไม่ได้ เทศบาลนครหาดใหญ่มีภาษีที่ได้จากรายได้ตัวเองมหาศาล แต่วันนี้นครหาดใหญ่จมน้ำ แล้วไม่รู้ว่าเมื่อไหร่จะพ้น ต้องอาศัยส่วนกลางระดมพลลงไปช่วย แปลว่าการวางแผนของท้องถิ่นมีปัญหา การแก้ปัญหาของท้องถิ่นมีปัญหา"

ผมขอย้ำที่ ศ. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ  กล่าวว่า "เทศบาลนครหาดใหญ่มีภาษีที่ได้จากรายได้ตัวเองมหาศาล แต่วันนี้นครหาดใหญ่จมน้ำ" เพราะเป็นความคิดเดียวกันผมแท้ๆ 

เป็นเรื่องที่น่าผิดหวังจริงๆ ที่การบริหารเมืองที่เป็นจักรกลที่ทำเงินให้ประเทศล้มเหลวขนาดนี้ แถมหลังจากนี้รายได้เข้าหาดใหญ่อาจจะลดลงอีกเพราะนักท่องเที่ยวไม่มั่นใจมาตรการนรับมือภัยพิบัติ

แต่แล้วประชาชนไทยก็ไปโทษส่วนกลางคือรัฐบาลที่กรุงเทพฯ ว่าไม่เอาไหน

ผมไม่ได้จะแก้ต่างแทนรัฐบาล เพราะรัฐบาลเองก็มีความรับผิดชอบในการแก้ปัญหาภัยพิบัติที่ครอบคลุมหลายจังหวัดด้วย ซึ่งบางกรณีล้มเหลวในการจัดการเช่นกัน อย่างไรก็ตาม กรณีของหาดใหญ่นั้นเป็น "พื้นที่เฉพาะของส่วนท้องถิ่น" ไม่ได้ข้ามเขตไปไหน ดังนั้น รัฐบาลท้องถิ่นจะต้องรับผิดชอบให้ดีกว่านี้ แต่กลับล้มเหลวอย่างที่สุด

การโทษผิดคนจะทำให้การแก้ปัญหาผิดจุดไปด้วย จนกระทั่งปัญหาก็จะไม่ได้แก้ไข ดังนั้น เมื่อส่วนท้องถิ่นต้องรับผิดชอบ ก็ต้องวิจารณ์ท้องถิ่น ไม่ใช่โยนทุกอย่างไปที่รัฐบาล

ไม่อย่างนั้นเราจะมีการกระจายอำนาจไปทำไม?

นี่เพราะคนไทยส่วนใหญ่ไม่เข้าใจการกระจายอำนาจ ไม่สนใจการดูแลพื้นที่ตนเอง และไม่ตระหนักถึงผลสะเทือนจากการเลือกตั้งท้องถิ่น โดยเลือกกันแบบขอไปที โดยไม่ตระหนักว่า การเลือกตั้งท้องถิ่นนั้นกำหนดชะตากรรมของตัวเองได้เฉพาะหน้ายิ่งกว่าการเลือกตั้งระดับชาติ

ผมจะขอยกตัวอย่างการกระจายอำนาจของญี่ปุ่น ซึ่งมีประสิทธิภาพมาก สาเหตุเพราะการปกครองส่วนท้องถิ่นทำงานจริงๆ เหมือนเป็น "รัฐบาลจริงๆ" ไม่ใช่รับเลือกตั้งเข้ามาก็ทำงานธุรการแบบเช้าชามเย็นชาม แล้วก็ออกไปหาแสงหาเสียงไปวันๆ 

จะขอยกตัวอย่างการบริหารทรัพยากรมนุษย์ของรัฐบาลท้องถิ่นญี่ปุ่น ซึ่งเลือกจากผู้ที่เชี่ยวชาญในสาขานั้นๆ อย่างแท้จริงสะท้อนหลักการ "รัฐมนตรีกระทรวงไหน ควรช่ำชองในวิชาการของกระทรวงนั้น" การปกครองส่วนท้องถิ่นก็เช่นกัน

นายกเทศมนตรีเมืองมินามิฟุราโนะ จังหวัดฮอกไกโด กล่าวใน "การประชุมสุดยอดภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งที่ 18" เมื่อปี พ.ศ. 2566 ว่า "นับตั้งแต่พายุไต้ฝุ่นลูกที่ 7 ในปี พ.ศ. 2559 พายุไต้ฝุ่นลูกที่ 4 ได้พัดผ่านฮอกไกโด ส่งผลให้ปริมาณน้ำฝนรวม 888 มิลลิเมตร ทำลายสถิติเดิม แม่น้ำสองสาย ได้แก่ แม่น้ำโซราจิและแม่น้ำยูคุโตราชูเบ็ตสึ เอ่อล้นเข้าท่วมพื้นที่หนึ่งในสามของเมือง และสร้างความเสียหายอย่างกว้างขวางต่อบ้านเรือน อาคารพาณิชย์ สถานสงเคราะห์ และอื่นๆ จากประสบการณ์ภัยพิบัติครั้งนั้น จึงได้จัดทำไทม์ไลน์เกี่ยวกับน้ำท่วมขึ้น โดยได้มอบหมายให้อดีตสมาชิกกองกำลังป้องกันตนเองที่มีคุณสมบัติครบถ้วนด้านการจัดการวิกฤต เป็นผู้จัดการฝ่ายป้องกันภัยพิบัติประจำท้องถิ่น ทำหน้าที่บูรณาการแผนป้องกันภัยพิบัติและแผนฟื้นฟู และมีการฝึกซ้อมประจำปีร่วมกับสำนักงานพัฒนาภูมิภาคฮอกไกโด กองกำลังป้องกันตนเองภาคพื้นดิน หน่วยดับเพลิง ตำรวจ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่นๆ"

การจัดการของรัฐบาลท้องถิ่นเมืองมินามิฟุราโนะมีสองเรื่องที่ควรเลียนแบบคือ 

1. "มอบหมายให้อดีตสมาชิกกองกำลังป้องกันตนเองที่มีคุณสมบัติครบถ้วนด้านการจัดการวิกฤต เป็นผู้จัดการฝ่ายป้องกันภัยพิบัติประจำท้องถิ่น" - นี่คือการใช้คนที่เหมาะสมกับงาน ไม่ใช่ว่านายกเทศมนตรีที่มีแต่ทักษะไปงานบุญงานบวชจะรับผิดชอบทั้งหมด ถ้าผู้นำรู้จักบริหารคน ก็ไม่ต้องกลัวว่าจะบริหารท้องถิ่นไม่ได้

2. "มีการฝึกซ้อมประจำปีร่วมกับสำนักงานพัฒนาภูมิภาคฮอกไกโด กองกำลังป้องกันตนเองภาคพื้นดิน หน่วยดับเพลิง ตำรวจ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่นๆ" - นี่คือความไม่ประมาทและยังรู้จักประสานงานกับหน่วยงานส่วนกลางไปจนถึงกองทัพเพื่อรักษาชีวิตพลเมืองแต่เนินๆ 

นอกจากนี้ เมืองคุราชิกิ ในจ.โอคายาม่า ก็ขอความช่วยเหลือจากศาสตราจารย์จากมหาวิทยาลัยนีงาตะ ซึ่งอยู่ข้ามจังหวัดและมีองค์ความรู้ด้านการบริหารน้ำและการปลูกข้าว ทำการบริหารกระแสน้ำจากแม่น้ำเข้าสู่ท้องนาและคันนา จากนั้นปล่อยให้น้ำไหลผ่านคลองชลประทานให้ได้มากที่สุดเพื่อกักเก็บน้ำฝนไว้ - นี่คืออีกหนึ่งตัวอย่างของการใช้คนให้ถูกต้องกับภัยพิบัติที่ตนเผชิญ ไม่ใช่ว่ารัฐบาลท้องถิ่นจะมีแค่ "คนการเมืองพวกเดียวกันเอง" เท่านั้น

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นักวิชาการในมหาวิทยาลัยท้องถิ่นมีมากมายหลายท่าน ก็ควรเชื้อเชิญเป็นมันสมองในการแก้ปัญหากันบ้าง จะเป็นการใช้ประโยชน์ของปัญญาชนท้องถิ่นไปด้วย และเสริมสร้างสถาบันการศึกษาท้องถิ่นให้มีองค์ความรู้ของตนเองและมีความน่าเชื่อถือทางวิชาการไปด้วย

เนื่องจากญี่ปุ่นประสบภัยพิบัติบ่อยครั้ง ภัยพิบัตินี้ไม่ได้เกิดเฉพาะถิ่นเหมือนกรณีหาดใหญ่ แต่มักจะเกิดข้ามถิ่น ดังนั้น ท้องที่ต่างๆ นอกจากจะรอคอยความช่วยเหลือจากส่วนกลางแล้ว ยังต้องรู้จักประสานงานกันเองด้วย 

เช่น กรณีของเทศบาลเมืองนิชิวากิ จังหวัดเฮียวโงะ นายกเทศมนตรีของเทศบาลเมืองนิชิวากิเผยใน "การประชุมสุดยอดภัยพิบัติน้ำท่วมครั้งที่ 18" ระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นต่างๆ ของญี่ปุ่น โดยกล่าวว่าเทศบาลเมืองนิชิวากิได้รับความเสียหายจากน้ำท่วมจากพายุไต้ฝุ่นลูกที่ 23 ในปี พ.ศ. 2547 พื้นที่ต้นน้ำของเมืองนิชิวากิอยู่ภายใต้เขตอำนาจของจังหวัด (ส่วนท้องถิ่น) ขณะที่พื้นที่ปลายน้ำอยู่ภายใต้เขตอำนาจของรัฐบาลกลาง (ส่วนกลาง) ทำให้การแบ่งปันข้อมูลและความเข้าใจร่วมกันเกี่ยวกับโครงการเป็นเรื่องยาก 

อย่างไรก็ตาม วิธีการแก้ไขปัญหาช่องว่างระหว่างส่วนท้องถิ่นและส่วนกลางไม่ได้ยากเลย นั่นคือ ต้องอาศัย "จิตอาสา" และ "ประสานงานกัน" ผู้ที่รับหน้าที่เจ้าภาพจิตอาสา คือ "สำนักงานทางหลวงและแม่น้ำฮิเมจิ" ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐบาลกลาง (ภายใต้กระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน การขนส่ง และการท่องเที่ยว) และผู้นำในการจัดตั้ง "สภาส่งเสริมการปรับปรุงแม่น้ำคาโกกาวะกลางน้ำ" ร่วมกับจังหวัดและเมืองคาโต เพื่อปรับปรุงความสามารถในการระบายน้ำของแม่น้ำ จึงได้ขอความร่วมมือในการอพยพประชาชน 140 หลังคาเรือนในเขตทาคิโนะ เมืองคาโตที่อยู่ปลายน้ำ และดำเนินการสร้างเขื่อนและขุดลอก 

เมืองนิชิวากิยังได้เผยแพร่รายละเอียดและความคืบหน้าของงานก่อสร้างแบบบูรณาการ เพื่อแบ่งปันข้อมูลกับประชาชนผ่านจดหมายข่าวและช่องทางอื่นๆ ผลจากการปรับปรุงทำให้ปัญหาน้ำท่วมลดลง 97% ในช่วงฝนตกหนักปี 2561 แม้ว่าปริมาณฝนจะมากกว่าปี 2547 ถึง 1.6 เท่าก็ตาม

ที่เมืองซันโจ ซึ่งมีแม่น้ำสายยาวที่สุดในญี่ปุ่น การบริหารน้ำเป็นเรื่องยากลำบากเพราะต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำเป็นเขตรัฐบาลท้องถิ่นที่ต่างกัน กระนั้นด็ตาม นายกเทศมนตรีกล่าวว่า รัฐบาลกลางเป็นผู้รับผิดชอบด้านการบูรณะทางน้ำ ส่วนรัฐบาลท้องถิ่นก็รับผิดชอบเรื่องการรับมือสถานการณ์เฉพาะของตนกันเองโดยรู้จักประสานงานกัน "หากลุ่มน้ำต้นน้ำและปลายน้ำไว้วางใจกัน แบ่งปันข้อมูล และดำเนินการปรับปรุงอย่างสมดุล ความปลอดภัยโดยรวมก็จะดีขึ้น" นี่คือ จิตวิญญาณของการประสานงานกันของท้องถิ่น โดยมีรัฐบาลเป็นเจ้าภาพไม่ใช่ "นางแบก" 

อีกตัวอย่างหนึ่งซึ่งผมเห็นว่าคล้ายกับกรณีของหาดใหญ่ที่มีลักษณะเป็นแอ่งกระทะรับน้ำจากทั่วทุกมุม คือกรณีของเมืองอิวาเตะ จังหวัดอิวาเตะ เนื่องจากมีสภาพเป็น Basin หรือแอ่งรับน้ำ ส่วนท้องถิ่นในแอ่งน้ำจึงจัด "การประชุมความร่วมมือระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นเพื่อพิจารณาอนาคตของลุ่มแม่น้ำคิตาคามิ" ร่วมกับสำนักงานพัฒนาภูมิภาคโทโฮคุ (หน่วยงานของรัฐบาลกลางภายใต้กระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน การขนส่ง และการท่องเที่ยว) และรัฐบาลท้องถิ่นในลุ่มแม่น้ำ เพื่อหารือเกี่ยวกับการตอบสนองทั่วทั้งลุ่มน้ำต่อความเสียหายจากน้ำท่วมที่กำลังทวีความรุนแรงขึ้นอันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 

กรณีนี้ก็เช่นกัน หน่วยงานรัฐบาลกลางไม่ต้องลงมาทั้ง ครม. เวลามีปัญหา ขอให้จัดสรรอำนาจที่ตรงกันหน้าที่ให้กับกระทรวงนั้นๆ รับผิดชอบไป ซึ่งเราจะเห็นว่ากรณีของการจัดการน้ำท่วมของญี่ปุ่นนั้น รัฐบาลท้องถิ่นจะประสานกับกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน การขนส่ง และการท่องเที่ยว 

นี่คือตัวอย่างของการประสานงานระหว่างส่วนท้องถิ่นและส่วนกลาง ซึ่งเป็นสิ่งที่ตรงกันข้ามกับภาพที่เห็นในหาดใหญ่ ซึ่งส่วนท้องถิ่นหาย ส่วนกลางไม่มา และคนไทยบอกว่า "ในเมื่อประชาชนช่วยกันเองแบบนี้ แล้วจะมีรัฐบาลไปทำไม?"

ดังนั้น น้ำท่วมหาดใหญ่จะพัฒนาจากปัญหารัฐบาลท้องถิ่นไม่มีประสิทธิภาพ มาเป็นรัฐบาลส่วนกลางไม่มีประสิทธิภาพไปด้วย 

แต่คำกล่าวที่ว่า "ในเมื่อประชาชนช่วยกันเองแบบนี้ แล้วจะมีรัฐบาลไปทำไม?" ก็ยังสะท้อนว่าคนพูดไม่เข้าใจเรื่อง "การบริหารรัฐบาลท้องถิ่น" และไม่รู้ว่าควรจะตำหนิใครกันแน่ระหว่างส่วนท้องถิ่นกับส่วนกลาง

ในส่วนของกรณีศึกษาที่ยกมาให้อ่านกันนั้น ความรู้แบบนี้มีมากมาย และสถาบันด้านการปกครองของไทยก็ขยันมาเผยแพร่ด้วย ซึ่งเป็นเรื่องที่ดีมาก 

ปัญหาก็คือ การเมืองท้องถิ่น (ที่เป็น Mafia-based หรือ "ลัทธิบ้านใหญ่") ไม่เอื้อให้เกิดโครงสร้างแบบนี้ และผู้บริหารส่วนท้องถิ่นไม่ใส่ที่จะเลียนแบบสิ่งดีๆ จากต่างประเทศ แม้ว่าส่วนท้องถิ่นจะขยันไปดูงานโดยเฉพาะที่ญี่ปุ่นก็ตาม (เป้าหมายคือไปชมภูเขาไฟฟูจิ ไม่ใช่ไปประสานงาน อบต. ที่นั่น)

ดังนั้น การเมืองท้องถิ่นจึงมีมันไปงั้นๆ ไม่อาจจะช่วยเหลือตัวเองได้ ดูกรณีหาดใหญ่เถอะ เมืองใหญ่ที่มีรายได้ไม่ขาดสายก็ยังย่ำแย่ขนาดนี้ แล้วท้องถิ่นที่อยู่แบบปากกัดตีนถีบจะขนาดไหน

น่าเสียดายที่คนไทยมีความรู้ต่ำในเรื่องการปกครองตนเองและท้องถิ่นตนเอง ดังนั้น เมื่อ ศ. บวรศักดิ์ ออกมาชี้ต้นตอปัญหา ท่านจึงถูกเยาะเย้ยและด่าทอเอาด้วยซ้ำ

แล้วแบบนี้จะปกครองตนเองกันเป็นเมื่อไร?

บทความทัศนะโดย กรกิจ ดิษฐาน ผู้ช่วยบรรณาธิการบริหาร และบรรณาธิการข่าวต่างประเทศ The Better

Photo - ภาพถ่ายทางอากาศนี้ถ่ายเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2568 แสดงให้เห็นน้ำท่วมรถยนต์จมอยู่ใต้น้ำในอำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา (Photo by ARNUN CHONMAHATRAKOOL / THAI NEWS PIX / AFP)