พลังงานเตรียมแก้กม.ปิโตรเลียม สร้างความต่อเนื่องแหล่งผลิตก๊าซฯที่มีศักยภาพ ลดข้อจำกัดช่วงปลายสัมปทาน รักษาทรัพยากรในประเทศให้เกิดประโยชน์สูงสุด พร้อมลดความเสี่ยงจากการพึ่งพา LNG นำเข้า

ท่ามกลางสถานการณ์ความมั่นคงทางพลังงานและความผันผวนของตลาดพลังงานโลก การรักษาปริมาณปิโตรเลียมในประเทศให้สามารถผลิตได้อย่างต่อเนื่อง กลายเป็นหนึ่งในโจทย์สำคัญของภาครัฐที่ต้องวางแนวทางบริหารจัดการให้เกิดความสมดุล โดยเฉพาะเมื่อไทยยังต้องพึ่งพาการนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว หรือ LNG ในสัดส่วนที่เพิ่มขึ้น

หนึ่งในกฎหมายที่ถูกหยิบขึ้นมาทบทวนตอนนี้คือ พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ซึ่งกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติอยู่ระหว่างการปรับปรุงให้สอดคล้องกับบริบทพลังงานในปัจจุบัน ทั้งเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ  การเพิ่มความน่าสนใจการลงทุนสำรวจและผลิตปิโตรเลียม และสร้างความมั่นคงทางพลังงานในระยะยาว

ในจำนวนหลายประเด็น “มาตรา 26” ถือเป็นหัวใจสำคัญ เพราะเกี่ยวข้องโดยตรงกับกรอบระยะเวลาการผลิตปิโตรเลียมและการต่ออายุสัมปทาน

มาตรา 26 กำหนดอะไร?

ตามหลักเกณฑ์ปัจจุบัน กำหนดระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมตามสัมปทานไม่เกิน 20 ปี นับจากวันถัดจากวันสิ้นสุดระยะเวลาสำรวจ ขณะที่ผู้รับสัมปทานที่ประสงค์จะต่อระยะเวลาผลิต ต้องยื่นคำขอก่อนสิ้นสุดระยะเวลาผลิตไม่น้อยกว่า 6 เดือน และต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขของสัมปทานและข้อตกลงที่เกี่ยวข้องที่สำคัญ การต่อระยะเวลาผลิตสามารถทำได้ เพียงครั้งเดียว และไม่เกิน 10 ปี

ข้อจำกัดดังกล่าวจึงกลายเป็นโจทย์สำคัญว่า หากแหล่งปิโตรเลียมยังมีทรัพยากรเหลืออยู่และสามารถผลิตเชิงพาณิชย์ได้ แต่สิทธิในการผลิตสิ้นสุดลง จะทำอย่างไรให้ทรัพยากรที่ยังมีมูลค่าสามารถถูกนำขึ้นมาใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

เมื่อ “เวลา” กลายเป็นข้อจำกัดการลงทุน

เหตุผลสำคัญที่มีการเสนอให้ปลดล็อกมาตรา 26 คือพฤติกรรมการลงทุนของผู้ประกอบการเมื่อเข้าสู่ช่วงปลายอายุสัมปทาน

การสำรวจและผลิตปิโตรเลียม โดยเฉพาะการเจาะหลุมใหม่ ต้องใช้เงินลงทุนสูงและมีระยะเวลาคืนทุน หากเหลืออายุสัมปทานเพียง 2–3 ปี ผู้ประกอบการอาจประเมินว่าการลงทุนเพิ่มเติมไม่คุ้มค่ากับผลตอบแทนที่จะได้รับในช่วงเวลาที่เหลือ จนนำไปสู่การชะลอหรือหยุดการลงทุน

ผลที่ตามมาไม่ได้กระทบเฉพาะผู้ประกอบการ แต่หมายถึง ทรัพยากรปิโตรเลียมที่ยังอยู่ใต้ดินอาจไม่ได้ถูกนำมาใช้ประโยชน์ ขณะที่ประเทศยังมีความต้องการใช้ก๊าซธรรมชาติอย่างต่อเนื่อง

อีกด้านหนึ่ง หากต้องเปลี่ยนผู้รับสัมปทานหรือเปิดให้มีการดำเนินการโดยรายใหม่ อาจเกิดช่วงรอยต่อ ทั้งในด้านการส่งมอบพื้นที่ การเตรียมแผนลงทุน และการบริหารจัดการแหล่งผลิต ซึ่งอาจกระทบต่อความต่อเนื่องของปริมาณก๊าซเข้าสู่ระบบ

ดังนั้นบทเรียนนี้จึงถูกหยิบยกขึ้นมาเปรียบเทียบคือกรณี แหล่งเอราวัณ ซึ่งการเปลี่ยนผ่านผู้ดำเนินงานเคยสร้างความท้าทายต่อความต่อเนื่องของการผลิตก๊าซ และสะท้อนให้เห็นว่า “ช่วงเปลี่ยนผ่าน” ของแหล่งผลิตขนาดใหญ่มีความสำคัญต่อระบบพลังงานของประเทศเพียงใด

ปลดล็อกเพื่อ “ผลิตต่อ” ไม่ใช่ต่อสัมปทานแบบไร้เงื่อนไข

แนวคิดสำคัญของข้อเสนอปรับมาตรา 26 จึงอยู่ที่การเปลี่ยนจากข้อจำกัดว่า “ต่ออายุได้เพียงครั้งเดียว” ไปสู่หลักการที่เปิดให้สามารถต่ออายุได้ ตราบใดที่ผู้ประกอบการสามารถพิสูจน์ได้ว่าแหล่งปิโตรเลียมยังมีปริมาณสำรองที่สามารถผลิตได้อย่างคุ้มค่าในเชิงพาณิชย์

ขณะเดียวกันเปิดให้ผู้รับสัมปทานสามารถเดินหน้าผลิตต่อเนื่องได้จนกว่าทรัพยากรที่มีศักยภาพเชิงพาณิชย์จะหมดลง โดยอยู่ภายใต้เงื่อนไขและการกำกับดูแลของรัฐ

หัวใจของแนวคิดจึงไม่ใช่การ “ต่อสัมปทานให้เอกชนโดยไม่มีจุดสิ้นสุด” แต่เป็นการออกแบบกติกาที่ทำให้กรอบเวลาทางกฎหมายสอดคล้องกับศักยภาพของแหล่งปิโตรเลียม เพื่อไม่ให้ข้อจำกัดด้านเวลาทำลายแรงจูงใจในการลงทุนช่วงปลายอายุแหล่งผลิต

การกำหนดอัตราภาษี ต้องจูงใจการลงทุน

นอกจากการแก้ข้อจำกัดด้านระยะเวลาแล้ว ยังมีข้อเสนอให้พิจารณาปรับโครงสร้างภาษีเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการลงทุนต่อเนื่อง โดยเฉพาะแหล่งปิโตรเลียมที่เข้าสู่ช่วงปลายอายุสัมปทานและต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากในการเจาะหลุมใหม่เพื่อรักษาระดับการผลิต

หนึ่งในข้อเสนอคือการพิจารณาปรับลด อัตราภาษีเงินได้ปิโตรเลียมจาก 50% เหลือ 40% ซึ่งเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาควบคู่กับผลประโยชน์ของประเทศ ความคุ้มค่าของแหล่งผลิต และผลตอบแทนที่เหมาะสมของผู้ลงทุน

หลักการสำคัญอยู่ที่การออกแบบระบบภาษีและค่าตอบแทนให้สามารถดึงดูดการลงทุน ขณะเดียวกันรัฐยังได้รับผลประโยชน์อย่างเหมาะสมจากทรัพยากรของประเทศ

ใครได้ประโยชน์จากการปลดล็อก?

หากสามารถออกแบบกติกาได้อย่างสมดุล ผลประโยชน์อาจเกิดขึ้นตลอดห่วงโซ่ ภาคเอกชนมีความชัดเจนด้านระยะเวลาการลงทุนมากขึ้น สามารถวางแผนเจาะหลุมและพัฒนาแหล่งผลิตระยะยาว โดยมีโอกาสได้รับผลตอบแทนที่เหมาะสม

ขณะที่ภาครัฐ มีโอกาสจัดเก็บค่าภาคหลวงและภาษีจากการผลิตได้ต่อเนื่อง แทนที่จะปล่อยให้ทรัพยากรที่ยังสามารถผลิตเชิงพาณิชย์ได้หยุดอยู่ใต้ดิน

และประชาชน ได้รับประโยชน์จากการมีแหล่งก๊าซธรรมชาติในประเทศเพิ่มขึ้น ซึ่งโดยเฉลี่ยมีต้นทุนต่ำกว่าการนำเข้า LNG และสามารถช่วยลดแรงกดดันต่อต้นทุนเชื้อเพลิงผลิตไฟฟ้า

รวมถึงภาพรวม ประเทศไทย จะลดการพึ่งพาการนำเข้าพลังงาน และสามารถใช้ทรัพยากรปิโตรเลียมภายในประเทศให้เกิดประโยชน์สูงสุด

ถ้าไม่ปลดล็อก ความเสี่ยงอาจย้อนกลับมาที่ต้นทุนพลังงาน

ในทางกลับกัน หากกฎหมายยังคงจำกัดการต่ออายุ ผู้ประกอบการอาจมีแรงจูงใจลดการลงทุนเมื่อเข้าสู่ช่วงปลายสัมปทาน ส่งผลให้ปริมาณการผลิตในประเทศลดลงเร็วกว่าที่ควรจะเป็น  เมื่อก๊าซในประเทศลดลง ทางออกคือ พึ่งพา LNG นำเข้ามากขึ้น ซึ่งมีความอ่อนไหวต่อราคาตลาดโลกและปัจจัยภูมิรัฐศาสตร์  ต้นทุนก๊าซที่สูงขึ้นย่อมเพิ่มแรงกดดันต่อต้นทุนเชื้อเพลิงของภาคไฟฟ้า และท้ายที่สุดอาจส่งผ่านมายังต้นทุนพลังงานของประชาชนและภาคธุรกิจ

อย่างไรก็ตามกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติประเมินว่า ปริมาณสำรองปิโตรเลียมของไทยอาจมีระยะเวลาการใช้เหลือเพียงประมาณ 4.6–8.6 ปี  ดังนั้นการเร่งสร้างกติกาที่เอื้อต่อการลงทุนและรักษาระดับการผลิตในประเทศจึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญมากขึ้น

ประเด็นการแก้ไขมาตรา 26 ถูกหยิบยกขึ้นแลกเปลี่ยนมุมมองระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาควิชาการ ในเวทีทบทวน พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ซึ่งจัดโดยสถาบันปิโตรเลียมและพลังงานแห่งประเทศไทย (PEIT) ร่วมกับบริษัท บาวเวอร์กรุ๊ปเอเชีย (ประเทศไทย) จำกัด เมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม 2569

โจทย์ใหญ่ของการปรับกฎหมายจึงไม่ควรจำกัดอยู่เพียงเรื่อง “การต่ออายุสัมปทาน” แต่ต้องมองไปถึงการสร้างระบบที่ทำให้ทรัพยากรของประเทศถูกนำมาใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพที่สุด

หัวใจของการปลดล็อกมาตรา 26 คือการทำให้แหล่งปิโตรเลียมที่ยังมีศักยภาพสามารถผลิตต่อเนื่องได้ ลดช่วงสะดุดของการลงทุนและการผลิต ใช้ก๊าซในประเทศให้คุ้มค่า ลดการพึ่งพา LNG นำเข้า พร้อมสร้างรายได้ให้รัฐและช่วยควบคุมต้นทุนพลังงาน

อย่างไรก็ตาม การเปิดทางให้ผลิตต่อจะต้องมาพร้อมเงื่อนไขที่รัดกุม โปร่งใส และตรวจสอบได้ เพื่อให้เกิดสมดุลระหว่าง

เพราะท้ายที่สุดแล้ว “มาตรา 26” ไม่ได้เป็นเพียงเรื่องของอายุสัมปทาน แต่เป็นหนึ่งในกลไกที่จะกำหนดว่า ประเทศไทยจะใช้ทรัพยากรปิโตรเลียมที่เหลืออยู่อย่างคุ้มค่าเพียงใด และจะบริหารความเสี่ยงจากการพึ่งพาพลังงานนำเข้าได้มากน้อยแค่ไหนในอนาคต